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金融监管:“一行三会”重组,银保监合并,证监独立

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根据国务院机构改革方案,不再保留中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会;将两个部门的职责整合,组建中国银行保险监督管理委员会,作为国务院直属事业单位。新机构的主要职责是,依照法律法规统一监督管理银行业和保险业,维护银行业和保险业合法、稳健运行,防范和化解金融风险,保护金融消费者合法权益,维护金融稳定。

此外,将此前两机构的拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管制度的职责,划入中国人民银行,证监会仍然单列。

中国新监管改革主要是应对两大挑战和趋势:分业监管不适应混业经营,货币政策盯通胀忽视资产价格。改革方向:货币政策保障币值稳定,加强宏观审慎保障金融稳定,加强微观审慎保障个体金融机构稳定,保障消费者权益保护。央行负责前两个,金融稳定委员会负责第二个和监管协调,合并后的监管部门负责后两个。补监管短板空白让不该混业的交叉金融回归本业,合并分业监管体系适应正常的混业经营趋势。

    

历史沿革:一行两会的形成和发展

中国一行三会的格局始于2003年。上世纪80年代,随着《中华人民共和国银行管理暂行条例》颁布,中国人民银行作为中央银行和金融监管当局的职责予以明确,开始行使中央银行的职能,同时也负责监管包括银行、证券、保险、信托在内的整个中国金融业。

随着中国金融业的发展,证券市场和保险市场迅速扩大,混业监管已无法适应市场的需求。1992年,证监会成立,开始对证券市场进行监管。1995年,证监会从央行手中接过对证券公司的监管职责。1998年,保监会成立,担负起保险业监管职责。

中国加入WTO之后,按照管监分离的原则,决定成立银监会以分开银行监管与货币政策,20034月,银监会成立。中国人民银行不再担负具体的金融监管职责,而是转向以维护金融稳定为主。

至此,中国人民银行和银监会、保监会、证监会,共同形成一行三会金融监管格局,中国金融业也从混业监管走向了分业监管。

证监会得以保留

从资产运作、业务运作对象上,金融市场主要有两个对象:资本市场、货币市场。所以,这次金融监管机构改革也是分成两大类。银监会和保监会有对应的资产运营对象,但是主要是银行货币市场,而证监会主要是管理资本市场。资本市场的监管和银行货币市场的监管完全不同,此次职能整合体现了按照市场监管类别来转化。一方面,是由于证监会与银保监管业务属性不同;另一方面,是出于对证券市场和直接融资的战重视。证监会业务相对独特、独立,证监会面对证券市场,债券、期权、期货、股票,这个功能相对独立于金融机构。

银保监合并

在资本充足率、偿付能力以及自身风险匹配能力方面,保险和银行有类似性,监管理念、规则、工具具有相似性,对监管资源和监管专业能力也有相近的要求。银行和保险的业务都属于间接融资,证券属于直接融资,目前我国间接融资占比过高,直接融资不足。另外,银行保险业务交叉严重,监管机构重合度高,合并监管有利于防范系统性金融风险。随着金融业务的不断发展,分业监管的弊端愈发凸显。“国十条”推动下,保险业的资产配置范围不断扩大,与银行之间的资金交流规模也日益扩大,业务交叉严重。在混业经营趋势明显的大背景下,传统的分业监管已经无法满足金融发展形势的要求。同时,我国重要的系统性金融机构多分布在银行和保险业,混业经营下的监管缺失等问题容易滋生系统性金融风险,因此,两者的合并监管也符合防风险的政策要求。银保合并后,保险产品和一些银行理财产品就可以统一监管产品规则,防止监管套利。银监会、保监会合并,说明强化按经营业务性质来划分监管对象的功能监管,正成为监管改革的大趋势。

法律法规、监管制度制定权力划归央行

将制定法律法规、监管制度等划归央行,或许是出于分离监管与发展的职能,一是有利于确保发展与监管职能的切实分离。监管规则外生降低了监管执行部门的自由裁量权,增强监管政策的透明度,从而保证监管者专注于监管,防止目标偏离。

二是有利于防范化解系统性金融风险。在金融业综合经营趋势明显的背景下,金融风险跨部门、跨领域、跨行业传染并放大的特点明显,系统性金融风险防范超出了单个领域监管部门的能力范围,以近年来快速发展的万能险为例,其资金链条可能横跨银、证、保多个行业,从单个监管部门的角度看,都监管合规、风险可控,但从全局看其风险隐患可能已威胁金融系统稳定。

不过,重大监管法规编制的职责划归央行,对银监会和保监会自身来讲,会涉及到原有部门设置的调整,而调整的幅度不得而知。以银监会为例,2015年其在统计部的基础上,设立了审慎规制局,负责拟定各类银行和非银行金融机构审慎经营规则,统筹非现场监管工作等;法规部负责起草、拟订监管法律、行政法规、部门规章、规范性文件等。而普惠金融部、大型银行部、股份制银行部、城商行部、农村金融部、信托部、创新部等业务或机构监管部门也会参与或单独拟订相关文件。

此外,将监管政策法规的制定划给央行,是否真的利于监管者专注监管、提升监管效率,也有相关存疑。

金融稳定委员会在“一行两会”之上,起监管协调之责。

金融委为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构。主要职责为1)落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署;2)审议金融业改革发展重大规划;3)统筹金融改革发展与监管,协调货币政策与金融监管相关事项,统筹协调金融监管重大事项,协调金融政策与相关财政政策、产业政策等;4)分析研判国际国内金融形势,做好国际金融风险应对,研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策;5)指导地方金融改革发展与监管,对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等

相对应的“一行两会”工作侧重点将有所划分:央行——宏观审慎监管,银保——微观行为监管,证监会——证券市场监管。。中国人民银行的职能新增了拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度;中国银行保险监督管理委员会主要职责则为,依照法律法规统一监督管理银行业和保险业,维护银行业和保险业合法、稳健运行,防范和化解金融风险,保护金融消费者合法权益,维护金融稳定;对于证监会,因为其机构监管之外,监管对象还包括上市公司和合格投资者,需要建立以信息披露为核心的制度来维护一个直接融资为主的证券市场公开、公平、公正。其监管性质决定其与银监会、保监会不同。未来,央行肩负多重职责,不仅需要制定并执行货币政策,也会负责银保行业的宏观审慎规则制定,另外金融稳定发展委员会办公室在央行设立,这些均表明央行可能成为一个权力很大的“超级央行”。


编后语:未来证监会的重要工作之一就是迎接“独角兽”的归来。2018年3月5日政府工作报告提出“支持优质创新型企业上市融资”。证监会针对生物科技、云计算、人工智能、高端制造4个行业中的“独角兽”企业,开通“快速通道”,符合相关规定者可以实行即报即审,不用排队,。目前证监会回应,已专门成立关于新技术、新产业、新业态、新模式四新类企业创新型经济业态的专家委员会。同时,证监会称“目前国内独角兽企业中,约100家资产10亿美元,20亿美元的不超过50家,接下来准备分批推进A股上市”。



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